À medida que as empresas chinesas e o capital desempenham um papel cada vez mais dominante no desenvolvimento da infra-estrutura africana, quais são as oportunidades potenciais para promover o desenvolvimento sustentável? E que riscos sociais e ambientais essa tendência pode acarretar?

Em todas as cidades africanas, placas com estampas chinesas constroem canteiros de obras, aeroportos, ferrovias e portos. Infra-estrutura – tanto o seu financiamento e construção – é uma parte cada vez mais importante e saliente do amadurecimento da relação China-África. Durante os anos de expansão da década de 2000, relatórios e estatísticas das relações econômicas da China com a África foram dominados pelo comércio – particularmente a importação de minerais e recursos naturais africanos. Nos anos posteriores a crise financeira global de 2008, o papel da China como financiador de infra-estrutura e desenvolvedor na África tornou-se cada vez mais proeminente. Os países africanos tornaram-se mercados importantes para as empresas estatais chinesas (SOEs-State Owned Enterprises), apoiadas por financiamento de bancos chineses ligados ao governo. Essa tendência traz o capital necessário para os países, onde a infraestrutura precária tem sido um gargalo econômico e, historicamente, o falta investimento privado. No entanto, este crescimento acelerado de empréstimos para infraestrutura traz riscos associados para a sustentabilidade financeira e social das economias africanas. Os governos africanos devem percorrer um caminho cuidadoso entre os novos e os antigos financiadores; eles também devem construir uma capacidade própria, que lhes permita exercer melhor seu poder de barganha nessas parcerias.

Infraestrutura chinesa se torna global

O crescimento do financiamento de infra-estrutura da China na África ocorreu em um momento em que financiadores tradicionais, como o Banco Mundial e outras instituições financeiras internacionais (IFIs) retiraram o apoio financeiro de grandes projetos de infraestrutura, em parte devido à crescente preocupação com os riscos ambientais e sociais. A recessão global de 2008 prejudicou a capacidade dos países ocidentais em financiar países estrangeiros, bem como o apetite do setor privado por investimentos em infraestrutura na África. Desde então, foram as “potências emergentes” – a China em particular – que preencheram essa lacuna. A capacidade doméstica excedente da China e as grandes reservas monetárias criaram um ímpeto para externalizar essa capacidade excedente, apoiando novos investimentos no exterior, como parte da política de longo prazo das empresas chinesas em estabelecerem-se no exterior. Os números da China Africa Research Initiative (CARI) levantados pela Johns Hopkins University School of Advanced International Studies (SAIS) mostra este grande aumento. Os estoques de investimento estrangeiro direto (FDI) subiram para US $ 25 bilhões em 2013, ante pouco mais de US $ 9 bilhões em 2009; enquanto isso, o total de empréstimos comprometidos para a África atingiram um pico de mais de US $ 18 bilhões em 2013, mais de três vezes o seu nível de 2009, de US $ 6 bilhões. [1]

O discurso sobre infraestrutura também tem se destacado no Fórum sobre Cúpulas de Cooperação China-África (FOCAC), que tem enfatizado cada vez mais a cooperação industrial e o desenvolvimento da capacitação. Enquanto o financiamento do China Eximbank ou do China Development Bank (as duas principais agências de crédito à exportação) para projetos de infraestrutura é comparativamente menos rigoroso em relação às exigências solicitadas, do que as IFIs, o financiamento de infra-estrutura ainda é um instrumento de promoção das exportações da China: o financiamento do projeto está condicionado à contratação de empresas chinesas e à aquisição da tecnologia, de equipamentos e de serviços chineses. O país que até hoje mais se beneficiou do financiamento de infraestrutura da China na África é Angola, onde grande parte desses fundos foram destinados ao apoio da companhia nacional de petróleo, a Sonangol. No entanto, os empréstimos chineses à África não se limitaram, de forma alguma, aos produtores de petróleo ou setores de recursos.

Nos últimos cinco anos, alguns dos maiores empréstimos à África foram para o setor de infraestrutura de transporte e de energia, em parte incentivados pela iniciativa Belt and Road da China (BRI), que beneficiou vários grandes projetos de portos, ferrovias e parques industriais africanos. Um exemplo importante desta ação é a nova linha ferroviária queniana de bitola padrão (SGR-Standard Gauge Railway) de Mombasa a Nairobi, financiada por empréstimos do China Eximbank na ordem de US $ 3,6 bilhões, com uma segunda fase a ser financiada de mais US $ 1,5 bilhão. Grandes projetos de SGR na Nigéria e a ferrovia transfronteiriça entre Addis Abeba, Etiópia e Djibuti também foram financiados por empréstimos comerciais do China Eximbank. [2] Normalmente, eles financiam até 85% do investimento total no projeto. Grandes empréstimos chineses também apoiaram projetos de energia renovável, incluindo o Programa de Aquisição de Produtores Independentes de Energia Renovável na África do Sul, e o projeto da hidrelétrica de Karuma, de 600 MW, em Uganda. [3]

Oportunidades e riscos no financiamento do desenvolvimento chinês

Embora o relacionamento China-África tenha sido freqüentemente retratado na mídia como motivado pela extração de recursos que é prejudicial ao meio ambiente – um exemplo de um recente Memorando de Entendimento (MOU) assinado para extrair recursos de uma mina de bauxita em Gana gerou certa apreensão sobre seu impacto ambiental – muitos projetos de cooperação em infraestrutura têm implicações positivas para o desenvolvimento sustentável na África. A capacidade da China em energia renovável também viu um processo de “externalização” e financiou projetos de parques eólicos na Etiópia, projetos de energia solar na África do Sul e vários projetos hidrelétricos em todo o continente, incluindo grandes projetos na Etiópia, Uganda e Camarões. [4] Países com recursos hídricos significativos para geração de energia, como Camarões e Etiópia, alavancaram o capital e – mais importante – a disposição das instituições chinesas de financiar grandes usinas hidrelétricas, um setor considerado muito arriscado para o investimento privado (financiadores tradicionais e instituições financeiras). No setor de transportes, governos como o da Etiópia alavancaram empréstimos chineses para financiar e construir novos projetos de infraestrutura verde, incluindo trens urbanos leves (Addis Light Rail) e o projeto ferroviário transfronteiriço que liga a capital etíope ao porto de Djibuti – ambos os projetos são totalmente eletrificados, como parte do pensamento em desenvolver energia limpa, explorar formas de energia mais ecológicas a partir de seus recursos hidrelétricos, sem depender do diesel importado.

Embora a velocidade e a eficiência dos construtores chineses tenham sido frequentemente elogiados pelos governos africanos, os impactos sociais e ambientais desses grandes projetos de infraestrutura levantaram preocupações. Os problemas domésticos de governança ambiental na China e a prestação de contas com respeito à mitigação do impacto ambiental e aos direitos trabalhistas ruins levou a preocupações de que essas práticas possam ser “exportadas” para países em desenvolvimento com estruturas de governança mais fracas. [5] No entanto, na área de energia hidrelétrica, onde os grandes projetos de barragens podem gerar grandes impactos ecológicos e deslocamento social, os projetos financiados por chineses apresentam uma grande fraqueza em comparação aos “financiadores tradicionais”, que não está nas práticas das próprias empresas chinesas, mas na transferência de responsabilidade pela gestão do impacto ambiental para as instituições do país que recebe o projeto. Assim, em países com instituições locais mais fortes, os projetos chineses, sem surpresa, tendem a ter um melhor desempenho. [6]

Guiada pelo princípio da política externa de não interferência, que também se aplica ao financiamento de projetos, a responsabilidade pelas avaliações de impacto ambiental – embora obrigatórias como condição de um empréstimo pelo China Eximbank – devem ser conduzidas e aplicadas pelo país hospedeiro, como ocorre nos diferentes projetos hidrelétricos em Camarões, onde empreiteiros chineses podem estar sujeitos a diferentes níveis de pressão dos respectivos financiadores do projeto. [7] Ao contrário do Banco Mundial e de outras IFIs, os chineses têm pouco a oferecer aos países anfitriões sobre os impactos sociais e ambientais causados pelos projetos. Banco Mundial e outras IFIs possuem políticas de salvaguarda, onde frequentemente oferecem um pacote financeiro abrangente em projetos que há pessoas deslocadas e planos de compensação de reassentamento, além da obrigação de trazerem especialistas em análise ambiental e social, uma vez que as instituições anfitriãs não têm capacidade. Os grandes projetos como barragens e ferrovias frequentemente resultam na apropriação governamental de terras e no deslocamento de comunidades locais, causando impactos sociais. Mecanismos inadequados de realocação e compensação de pessoas, que muitas vezes dependem dos recursos e da capacidade dos governos anfitriões, impactam não apenas a construção e o comissionamento de projetos – no caso da barragem Memve’ele em Camarões, atrasos no plano de reassentamento social dos afetados, causaram atrasos no comissionamento – mas também trazem consequências para a reputação das empresas chinesas e investimentos no exterior, que poderão ser responsabilizados pelos impactos de projetos que financiaram e ajudaram a construir, mesmo que não tenham tido participação no seu projeto.

A capacitação local, tanto em conhecimentos e habilidades técnicas quanto regulamentares, será essencial para a sustentabilidade de longo prazo de grandes projetos de infraestrutura na África. Os longos prazos que os projetos ferroviários ou hidrelétricos exigem para serem economicamente viáveis ​​tornam a propriedade local e a capacidade técnica imperativas. Atualmente, no caso das novas ferrovias SGR do Quênia e da Etiópia, as empresas chinesas responsáveis ​​por sua construção também foram contratadas para sua operação nos próximos seis anos, com o objetivo de treinar o pessoal doméstico para que os projetos possam ser mantidos e gerenciados localmente sem depender dos chineses. Embora esses projetos mostrem iniciativas positivas de treinamento chinês de pessoal local e de apoio à economia local, o sucesso desses programas depende da transferência de conhecimento entre trabalhadores chineses e locais, em nível suficiente, superando com êxito as significativas barreiras linguísticas e culturais. A transferência de tecnologia mais complexa também é dificultada pelos incentivos comerciais em jogo: as estatais chinesas podem apoiar a transferência de conhecimento e treinamento de habilidades em alguns aspectos de, por exemplo, projetos ferroviários, mas – como empresas em busca de lucros – eles têm pouco a ganhar com a entrega do tecnologia subjacente a empresas ou indústrias locais. A exportação da cadeia de suprimentos de peças sobressalentes e componentes que vem adotando a tecnologia chinesa também deixa pouco espaço para empresas locais ou subcontratadas ganharem oportunidades comerciais e atualizarem suas tecnologias por meio dessas indústrias.

Incentivo à diversidade e transferência de tecnologia

Os governos africanos enfrentam trade-offs em novas parcerias de infraestrutura. Embora os projetos de engenharia, aquisição e construção (EPC)financiados pela China sejam politicamente atrativos para atingir metas de desenvolvimento de infra-estrutura, o uso obrigatório de empreiteiros chineses e a falta de salvaguardas ambientais e sociais introduzem riscos latentes e de longo prazo à sustentabilidade dos projetos. À medida que outros financiadores, incluindo bancos europeus e outras potências emergentes, se dedicam ao financiamento de infraestrutura, os tomadores de decisão africanos devem exercer o poder de barganha que têm como compradores para diversificar a dependência da tecnologia chinesa, mesmo quando compram de empresas chinesas. Epecistas turcos como Yapi Merkezi tornaram-se pequenos, mas significativos concorrentes para a China na África, puxando o Eximbank turco, bem como financiamento privado europeu para apoiar novos projetos ferroviários na Etiópia e na Tanzânia, e adotando padrões europeus correspondentes e salvaguardas em sua construção.

Além de encorajar maior diversidade e competição, pressionar firmas e consultorias estrangeiras a trabalhar junto com empreiteiros chineses também pode ser uma forma de encorajar a difusão de normas mais fortes para mitigar o impacto ambiental e social que os chineses carecem atualmente e criar canais através dos quais os governos poderão responsabilizar de forma mais eficaz os prestadores de serviços.

Finalmente, a transferência de conhecimento e tecnologia nesses projetos de infraestrutura é crucial tanto para o gerenciamento quanto para a manutenção dos projetos já concluídos. Os governos africanos devem não só obter das empresas chinesas e instituições de pesquisa cada vez mais conhecimentos técnicos substanciais e experiência em gestão e construção, mas também pressionar por treinamento e transferência de tecnologia no início das negociações do projeto. Isso aceleraria o processo de obtenção de capacidade e habilidades domésticas independentes no gerenciamento e na manutenção de projetos, reduzindo a dependência prolongada do capital e do trabalho chineses. Como estes empréstimos de infra-estrutura entram agora na sua fase de reembolso, a urgência financeira de tornar os projetos viáveis ​​e sustentáveis ​​- tanto economicamente como socialmente – é do interesse dos parceiros chineses e africanos.


 

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